http://personal.law.miami.edu/%7Efroomkin/articles/senate-feb14-2001.htm
Senate Commerce, Science and Transportation Committee /
Communications Subcommittee앞에서
2001년 2월 14일
의장님과 Subcommittee의 의원 여러분, 나의 이름은 Michael Froomkin이다. ICANN
거버넌스와 관련한 청문회에 초대해주어 감사하다. 이 문제의 중요성을 인식한 Subcommittee의
지혜와 식견을 높이 평가한다.
나는 이 복잡한 문제를 세 부분으로 나누고자 한다. (1) ICANN의 임무, 혹은 ICANN의
지배권 ; (2) ICANN의 내부 구조 ; (3) 상무부나 미국 의회, 혹은 다른 외부의 권력에
ICANN이 감독을 받는 정도.
이 세 가지 쟁점은 서로 긴밀히 연관돼 있다. ICANN이 인터넷과 인터넷 사용자들에
대하여 가지는 권력의 성격과 범위가 그에 알맞은 내부 지배 구조의 형태를 결정짓는다.
마찬가지로, ICANN의 권력과 내부적 대표성(?)-견제와 균형은 말할 것도 없고-의
본질이 외부의 감시를 허용해야 하는 적절한 범위를 결정짓는다. 특히 본 위원회는
상무부와 ICANN 사이의 관계가 어떤 본질을 가지고 있는지를 알아내야 한다.
증언의 요약
새로운 gTLD에 대하여 ICANN이 취한 매우 천천히 정책은 어떠한 기술적인 근거도
없다. 그렇다면 ICANN은 왜 그러한 정책을 도입했는가? 그 이유는, ICANN의 정책이
일반 사용자 대중의 이익을 과소 평가하는 내부적 심의 과정의 결과이기 때문이며,
그것에 준하여 특수한 이해관계에 의해 왜곡된 비 경쟁적인, 혹은 경쟁성이 약한
정책을 만들어 내게 된다.
ICANN은 반복적으로 그 자신이 기술적 표준 기구 혹은 기술적 조정 기구라고 주장한다.
만약 이 말이 사실이라면 미 상무부는 독립적으로 APA(Administration Procedure
Act:행정 절차 법령)라는 과정을 도입할 필요 없이 ICANN이 보유하고 있다는 기술적인
전문성과 ICANN 표준, 주소 할당에 순순히 따라야 할 것이다. 그러나 만약 ICANN이
표준 제정이 아닌 정책 결정 기구의 역할을 한다면, ICANN은 대표성을 충분히 확보하고
있지 못하므로 미국 정부는 독립적으로 사실 여부를 조사하거나 심사하지 않고 맹목적으로
찬성하여 통과시켜서는 안된다.
ICANN이 자신의 역할을 진정하게 표준에 관련한 쟁점과 기술적 조정에만 한정시킨다면
큰 문제는 없다. 하지만 그렇게 하지 않는다면 ICANN은 끊임없는 조사를 받아야만
한다.
어휘에 대해 참고할 사항 : 레지스트라란, 최상위 도메인 데이터베이스에 유일하고
명확한 도메인 네임을 입력하는 과정에서, 필요한 정보와 요금을 얻기 위하여 고객(레지스트란트)과
계약을 맺는 회사를 말한다. 이 데이터베이스는 레지스트리가 운영한다. 최상위 도메인은
현재 3~4글자로 되어 있는 generic TLD라는 초 국가 도메인과 country code domain이라는
2글자로 된 TLD로 분류하기도 한다. 루트란 어떤 TLD가 존재하고 있으며, 해당 TLD에
대한 정보를 가지고 있는 레지스트리가 어느 것인지를 적고 있는 마스터 파일이다.
레지스트란트(등록자)는 대개 2단계 도메인 이름을 등록하지만, 때에 따라서는 3단계
도메인 이름으로 제한을 받는 경우도 있다.
I.ICANN의 임무
ICANN의 의사결정과정은 표준 제정이나 기술 조정 과정 중 어느 쪽과도 닮아 있지
않다. 오늘날까지, ICANN의 표준 제정은 어떠한 표준도 만들어 내지 못했다. ICANN의
기술 조정은 기술적인 것도 아니었고 조정을 하지도 못했다. 그보다는 ICANN은 새로운
gTLD의 도입과정에서 매우 엉성하게 조직된 행정 기구와 같이 행동하였다. 표준제정
활동 대신 ICANN은 FCC(Federal Communications Commission)와 같은 연방 행정 기구가
초기에 저지른 것과 같은 실수를 답습해왔다.
진정한 표준 제정 절차의 모습
gTLD 생성에 있어 표준에 의거한 접근을 위해서 ICANN은 미학적인 장점과 시장
매력도,자금성, 혹은 경험에 대해 ICANN의 이사회가 가지고 있는 막연하고 일관성
없는 생각에 따라 지원자들 중에서 몇몇을 선발하는 것이 아니라, 사전에 발표된,
개방적, 중립적이며 객관적인 표준을 만들어 지원자들이 경쟁하도록 했어야 한다.
그러한 기준을 만족하는 모든 지원자는, 그 수가 너무 많아 인터넷의 안정성을 위협하지
않는 수준에서, 모두 수용되었어야 한다.(아래에서도 언급하겠지만, 안정성을 위협할
수준이면 대단히 큰 숫자일 것이다.) ICANN은 또한 각 지원자들이 제시할 수 있는
TLD수를 적절하게 제한하거나 데이터 베이스에 추가하는 시기를 조절하여 한꺼번에
몰리는 것을 방지하는 정도의 조처를 취할 수 있다.
표준에 의거한 접근을 하고자 했다면 ICANN은 실제 지원자 중 어떤 이가 새로운
gTLD레지스트리를 운영할 것인지를 결정하기 위한 청문회를 열기 전에 다음과 같은
질문에 대답하기 위해 노력해야 했을 것이다.
l해당 TLD를 운영하기 위해 필요한 최소한의 표준 경쟁력(기술적이든, 재정적이든)은 어느 정도인가?
l두 개 이상의 레지스트리가 동일한 TLD 스트링을 운영하기를 희망하면 하나를 선발하기 위해 어떠한 개방되고, 중립적이며, 객관적인 수단을 사용해야 하는가?
l새로운 TLD를 질서있게 생성하기 위해서, 일년에 생성할 수 있는 숫자의 기술적인 한계는 몇 인가?
l최소한의 자격 이상을 가진 지원자의 수가 일년에 생성될 수 있는 gTLD의 수
보다 많을 때, 어떤 개방적, 중립적, 객관적 방법을 사용해서 선발해야 하는가? 혹은
어떤 순서로 생성해야 하는가?
오늘날, 합리적인 사람들이라 하더라도 이러한 질문의 구체적인 부분에서 틀림없이
의견의 대립을 보일 것이다. 다른 문제에 있어서는 말할 것도 없다. 이런 쟁점들을
해결하는 것은 쉬운 일이 아닐 것이다. 그러나 그것은 인터넷 표준 제정 기구에 있어서는
의미있고 적절한 작업이 될 것이며, 관련 시장에서의 경쟁을 크게 강화시킬 것이다.
적절한 표준과 구체적인 정의로 무장하고 나면 ICANN이든 다른 할당 기구이든,
새로운 gTLD 희망 지원자들 중 기술적으로 경쟁력이 없거나 다른 이유로 적합하지
못한 경우, 예를 들어 터무니 없이 많은 수의 TLD를 제안하는 지원자는 단호하게
거부할 수 있는 명백한 근거를 가지게 된다. 고심하여 내린 결론들은 몇 개의 어려운
문제들에 대한 해답을 줄 수 있으며, 특히 상무부의 전통적인 루트와 소위 대체(대안적인)
루트가 결합할 경우의 조건들이 그런 경우의 하나일 것이다.
진정한 기술적인 조정의 모습
gTLD 생성에 있어 확실히 경쟁을 강화시킬 수 있는 대안적인 접근은, 인터넷의
근본적인 디자인과 메이져 리그 스포츠에서 아이디어를 얻는 것이다. 인터넷은 그
많은 부분이 손상되더라도 계속 작동되도록 디자인 되어있다. 인터넷 네트워크의
디자인은 가능하면 손상을 입는 경우 결정적인 장애를 초래할 수 있는 부분을 피하도록
되어 있다. 그러나 정책적인 문제에 관한 한 ICANN은 바로 그러한 부분이다. 이 문제의
해결책은 ICANN의 현재의 기능을 다양한 기구로 분산시키는 것이다.
위의 시나리오에서는 ICANN은 진정한 기술적 조정 기구가 되며, 많은 수의 gTLD
정책 기구들의 관계를 조정하는 역할을 할 것이다. ICANN의 임무는 다음과 같다:
(1) TLD의 마스터 리스트를 보관한다 (2) 네임 충돌, 즉 같은 TLD 스트링을 두 개
이상의 레지스트리가 동시에 운영하는 경우를 방지한다 (3) 매해 생성되는 gTLD의
수를 결정한다 (4) 연례적으로 gTLD 목록 초안을 만든다 (5) 새로운 gTLD생성 절차를
조정하여 한꺼번에 쏟아지지 않고 질서있게 추가되도록 한다.
ICANN의 정책 파트너 기구들은 각각 한 개 혹은 그 이상의 초안들 중 선택을 하고,
ICANN은 무작위적인 순서로(혹은 특정 규칙에 따라) 그 기구들이 하나를 결정할 수
있도록 한다. 각 파트너는 스스로의 차례가 돌아오면 어떠한 조건이든 자유재량에
따라 정한 뒤, 그에 합당한 하나의 레지스트리를 결정하여 그때까지 ICANN의 마스터
리스트에 존재하지 않는 gTLD를 운영하도록 한다. 인터넷의 초 국가적인 그리고 공개적인
동시에 사적인 성격과 일관성이 있도록, ICANN의 정책 파트너 기구들은 국제적, 국가적,
사적, 시민 단체의 성격을 가진 다양한 혼합체일 것이다.
위의 대안적인 해결책이 국제화, 경쟁강화, 다양화를 달성하는데 가장 좋은 방법이라고
생각하지만, 상무부가 그런 계획을 수행할 만한 의지(혹은 권한)가 있을지 의문이며
ICANN 또한 강제되지 않는 한 스스로의 정책 결정 기구로서의 권한을 일부나마 이양할
기색이 없기 때문에, 법률로 강제되어야만 이룰 수 있다는 난점이 있다.
ICANN이 실제로 한 일 : 임의적으로 미적 장점, 시장 매력도, 재정적 능력, 경험 등을 평가하여 임의적인 적은 수의 gTLD를 선택함.
표준을 정하거나 기술적인 조정을 통한 접근 대신 ICANN은 임의적인 접근 방식을
선택했다. 첫째 ICANN은 TLD의 수를 임의로 대단히 적게 결정했고, 지원서 내용에
따라 임의로 미적 장점, 시장 매력도, 재정적 능력, 경험을 평가하여 선발했다.
새로운 gTLD의 수를 임의로 적은 수로 한정한 ICANN의 결정에 대하여
지금까지 ICANN이 한 작업 중에서 기술적 표준 작업에 가장 흡사한 것은 ICANN이
상무부에 제안할 gTLD의 수를 인위적으로 매우 작은 수로 제한한 것이다. 그 이유로
[새로운 gTLD가 시스템에 영향을 주지 않으면서 유용하게 사용될 것이라는] 개념을
증명하는 단계이기 때문이라는 구실을 댔다. ICANN이 이와 같이 근거 없이 인위적으로
새 gTLD의 수를 제한하는 행위 자체가 바로 스스로 기술적인 결정이 아닌, 정책적인
결정을 하고 있다는 사실을 증명하며, 이것은 ICANN과 같이 대표성이 완전히 결여된
조직이 해서는 안되는 일이다.
ICANN은 많은 수의 새로운 gTLD가 생성되는 것이 DNS의 기술적 안정성을 위협할
수 있다고 주장한 적이 없다. 확실히 모든 기술적인 증거가 반증하고 있으므로 그러한
주장을 할 수가 없었을 것이다. 그보다 ICANN이 염려하고 있는 것은 사회적으로 잠재된
소비자들의 혼란이며, 현재까지 억압당하던 수요로 인해 발생할 수 있는 급작스런
수요의 폭발인 것이다. (그러나 나의 의견으로는 ICANN이 수요의 폭발을 최대화하는
결정을 했다고 생각한다. 소비자들은 품절을 염려할 때 보통 싹쓸이를 하려고 든다.
현재 ICANN은 다음에 언제 새로이 gTLD를 생성할지 기약도 없이 아주 적은 수의 새로운
gTLD를 생성하려고 한다. 완전히 거꾸로 된 정책 결정이다. 수요의 폭발을 피하기
위해서는 gTLD 생성을 예측 가능하게 해서 사람들로 하여금 도메인 네임은 언제든
남아 있으므로 걱정할 필요가 없다는 점을 주지시켜야 하는 것이다.)
나는 인터넷 엔지니어링의 전문가가 아니다. 그러나 내가 이해하는 바로는, 전문가들은
과연 몇 개의 gTLD가 생성될 때 DNS의 반응시간이 느려지는가에 대하여 합의한 바는
없지만, 현재 우리가 가진 TLD 수는 기술적으로 최하의 숫자에도 미치지 않고 있다는
데는 동의하고 있다는 것이다. 자신이 기술적 전문가이기도 한 ICANN At Large의
director인 Karl Auerbach는 기술적으로 가능한 최하의 gTLD 도메인 숫자는 백만에
이른다고 말한다. (1) BIND의 작가 Paul Vixie를 포함하여 DNS에 관련하여 많은 경험을
가진 인물들도 여기에 동의한다. (2) 다른 이들은 모든 .com 파일을 루트 파일로
바꾸어 로딩하는 실험을 해보았고 문제없이 실행된다는 사실을 발견했다. 원칙적으로
이것은 신기한 일이 아니다. 왜냐하면 TLD 파일과 2단계 도메인 파일은 기술적으로
서로 다른 정보를 포함하고 있지 않기 때문이다. .com에 현재 약 1천 600백만개의
이름이 등록되어있다는 사실을 고려할 때, 위의 주장이 사실이라면, TLD수의 한계는
매우 높을 것이다. (3) 어떤 전문가들은 아주 많은 수의 TLD수, 예를 들어 백만 개를
생성할 경우 DNS 반응 시간에 영향을 줄 수도 있다고 걱정한다. (4) 그렇다면 gTLD와
ccTLD를 포함하여 300개 미만의 TLD를 운영하고 있는 지금 상황에서 우리는 적어도
수만개, 혹은 수십만개 이상을 더 생성할 수 있다.
인터넷 기업가들 사이에서, 좋은 도메인 네임을 소유하는 것은 인터넷 사업의
시작단계에서 반드시 필요한 것이라는 사실이 암묵적으로 인정되고 있다. 기존의
많은 기업들도 짧거나 기억하기 좋은 도메인 네임이 전략적으로 매우 중요하다고
여긴다. 특히 최근에 인터넷에 진입하는 사람들은 좋은 도메인 네임이 대단히 중요한
재산이라고 여는 경향이 있다. 그러나 또한 인터넷 커뮤니티에서는 좋은 이름들은
전부 누군가 차지했다고 생각하는 것이 최근 암묵적으로 동의되고 있다. 특히 한
단어로 된 네임은 모조리 없어졌다고 생각되어 진다. 이러한 공급 부족은 특히 .com에서
괜찮은 네임을 찾는 기업들로 하여금 후장(암시장)을 찾도록 만들었다. 그런 암시장에서
재판매하기 위해 도메인 네임 브로커가 비축해 놓은 네임이 꽤 많이 있는 것으로
생각된다. 가격은 다양하다. 물론 business.com이나 loans.com을 구매한 회사처럼
수 백만 달러를 지불해야 했던 기업은 많지 않지만, .com 버블이 무너질 때까지는
네임의 부족과 암시장에서 비싼 가격을 치르고 네임을 구해야 하는 한 새로이 사업을
시작하는 사람들에게는 결과적으로 개업 세가 부과되는 셈이다.
ICANN은 새로운 gTLD 생성에 있어 대단히 조심스러운 스스로의 태도를 개념의
증명 단계라는 구실로 정당화 한다. 그러나 ICANN은 증명하고자 하는 개념이 무엇인지를
밝힌 적이 없으며, 증명된다고 하는 것이 어떤 결과를 두고 하는 것인지, 심지어는
언제 결과를 밝힐 것인지를 예고한 적도 없다. 그 개념이 gTLD의 생성 그 자체를
두고 하는 말은 아닐 것이다. gTLD생성에는 조금도 기술적인 어려움이 없기 때문이다.
기술적 관점에서 새로운 gTLD를 생성하는 것은 새로운 ccTLD를 생성하는 것과 조금도
다를 것이 없으며, 새로운 ccTLD 생성은 경우에 따라 종종 이루어지고 있다. 실제로
.ps, 즉 팔레스타인의 국가 도메인이 1년도 채 안된 과거에 생성되었으며, 인터넷에는
아무런 영향도 미치지 않았다.
공정하게 말하면, ICANN은 애초에 새로운 gTLD 생성 정책에 있어서의 정체에 대한
책임이 없다. 책임은 사실 새로운 gTLD를 생성할 권한이 있는 상무부에 있다. 지적
재산권자 커뮤니티는 새로운 gTLD의 생성이 소비자에게 혼란을 초래하며 트레이드
마크의 영향력을 감소시킬 것이라 믿고 있고, 이들의 반대와 같은 정치적 어려움
때문에 상무부는 ICANN을 만들어 길을 모색하고자 했던 것이다.
어떠한 미신적인 기술적 염려가 아닌 정치적인 염려가 바로 ICANN이 상무부에
대해 첫 번째 라운드에서 필요이상으로 적은 수의 새로운 gTLD를 생성하도록 권유하게
하였다. ICANN이 언제 새로운 gTLD를 추가할 것인가를 발표하지 못하는 것도 같은
이유에서다. 그러나 위의 이유는 ICANN이 왜 사실과 다르게, 적은 수의 gTLD 생성이
합의된 사항이라고 주장하는지, 왜 그런 방식으로 7개의 최종 선발자를 결정했는지를
설명하지는 못한다. 아래에서 설명된 대로 ICANN의 gTLD 선발 절차는 중대한 실패로
평가된다.
그럼에도 불구하고 ICANN이 상무부에 대해 적은 수의 새 gTLD를 생성하도록 권유한
것은, 여하간 그 수를 늘리는 것은 틀림 없으므로 경쟁의 측면에서 좋은 일이라고
생각하기 쉽다. 그러나 새로운 gTLD들 중 .biz나 .info 정도만이 개업자들이나 인터넷
신입생들에게 매력이 있을 것으로 생각된다. 그런 TLD가 단 두개 밖에 없으므로,
그리고 언제 새로운 gTLD가 또 생길지 알 수 없으므로, 도메인 네임 브로커, 사이버
스쿼터, 아마추어 중재자들이 덤벼들어 사전 등록 기간 중에 기업들이 차지하지 않은
이름들을 싹쓸이 할 위험은 여전히 존재한다. 나는 ICANN을 지배하는 사람들이 이러한
뻔한 현상을 두고 새로운 gTLD생성이 결국 안좋은 아이디어였다는 사실의 증거로
삼고, 앞으로 gTLD 수를 제한해야 한다고 결론을 내릴 것을 두려워하는 것이다.
도메인 네임의 가격을 낮추고, 개업 세를 없애며, 새로운 기업이 새로운 시장에
진입할 수 있는 능력을 강화하고, 동시에 사이버 스쿼팅을 사실상 없앨 수 있는 가장
확실한 방법은 건전한 기대를 심어주는 것이다. 매력적인 gTLD에서 좋은 도메인 이름의
공급이 규칙적으로 계속될 것이라는 생각이 시장의 참여자들에게 확실히 인식되면
후장(암시장)은 자연히 사라질 것이며, 사이버 스쿼팅을 하고자 하는 인센티브(기회는
여전히 존재하겠지만)가 현저히 줄어들 것이고, 훨씬 많은 수와 종류의 개인과 기업에게
적절한 대가를 지불하고 좋은 도메인 네임을 가질 기회를 증가시킴으로써 e 커머스를
도울 수 있게 될 것이다.
gTLD의 선택
최근 ICANN은 gTLD 선발을 하며 표준 제정이나 조정 기구가 아닌, allocating
scarce broadcast spectrum을 하는 것 처럼 보였다. ICANN은 어떤 표준도 제정하지
않았다. 외부 기구가 관련된 프로젝트를 조정하지도 않았다. 대신 ICANN은 재단의
보조금 지급 위원회와 같이 상금 우승자를 뽑는 것처럼 행동했다. 실제로는, ICANN이
문지기와 같은 역할을 함으로써 인위적인 gTLD 공급 부족을 부추기고 있다. 더욱
나쁜 것은, ICANN의 직원들이 도입한 선발 절차가 매우 임의적이고 아마추어들 같다는
것이다.
모든 지원자들은 반납되지 않는 5만 달러의 지원금을 내야 했고, 이 금액은 상업적이지
않은 비영리 단체들의 발길을 돌리게 하기에 충분했다. 게다가 그 금액을 낸 모든
지원자들이 동등한 대우를 받은 것도 아니었다. LA ICANN 회의 중 board meeting에서
직원들이 모든 지원서에 대하여 같은 수준의 분석을 적용하지 않았다는 사실이 드러났다.
그러므로 이사회 member가 흥미롭다고 여긴 지원서에 대하여 더 구체적으로 알고자
했을 때 그것이 직원들이 2등급으로 분류해 놓은 것이었다면 그 정보를 얻을 수 없는
경우가 많았다. 직원들이 선호한 지원서에 대해서는 같은 종류의 정보가 갖추어져
있었던 것이다.
그 다음으로 ICANN은 각각 여러 개의 gTLD를 제안하고 있는 40개 이상의 지원서를
하루동안 비교 검토하였다. 이 과정에서 각 지원자는 단 3분간 말할 기회가 주어졌을
뿐이다.
그 하루동안의 이사회 회의 기간 동안, 이사회 임원과 직원들은 모두 위험을 피하는데
총력을 기울인 것으로 보인다. 충분히 경쟁적인 시장 안에서라면 경쟁력이 떨어지는
지원자는 자연히 도태될 것이지만, ICANN은 스스로와 같은 기구가 있어 그것을 사전에
심사해야 한다는 점을 역설한다. 재정적인 능력을 보이고, 등록절차에 대한 정책을
어떻게 수립할 것인지도 보여야 한다 주장한다. 물론 그 외에도 증명할 필요가 있는
중립적인 기준들이 있을 수 있다. 이것은 ICANN이 대기업을 선호하는 경향을 간접적으로
드러낸다. 만약 1985년에 인터넷 자체가 2000년 현재 ICANN과 같이 행동하는 기구의
심사를 받았다면, 너무 위험하다는 이유로 거부당했을 것이다. 위험을 피하여 이와
같은 행동은 기업가 정신과 경쟁의 기본 자세와는 대립되는 것이다.
ICANN이 행한 최대의 실수는 그 기준을 임의적으로 적용했으며, 심지어 진행 중에
임기응변적으로 만들기도 했다는 것이다. ICANN의 놀랄만한 임의성은, 이사회 임원중
하나가 마지막 순간에 .union이라는 gTLD를 제안한 국제 노동 기구가 어쩐지 비 민주적인
듯하다는 인상을 받아 그것을 탈락시킨 사건에서 잘 드러난다. (바로 그 이사회 임원은
그 당시 과정에 참여하고 있지 않았다는(recused?) 사실은 의문을 가중시킬 따름이다.)
그리고 ICANN은 이사회 임원중 하나가 .iii가 발음하기 어렵다고 지적하여 그것을
탈락시켰는데, 이전에는 gTLD가 발음이 어렵다는 것이 하등 문제가 되지 않았다는
것이 문제시된다. 나는 LA 회의 이후 각 기업이 오류 정정을 요구하며 제출한 탄원서의
정확성을 검증할 위치에 있지 않다. 그러나 이런 예들을 여러 개 한꺼번에 접하다
보면 정신이 번쩍 들게 마련이다.
만약 ICANN이 표준 제정이나 기술 조정의 방향에서 그 임무에 접근했다면 현재의
임의적이고 서툰 결정을 내리지 않았을 것이다. ICANN의 정책 결정은 사적인 기업의
경우와는 비교할 수 없다는 것을 먼저 분명히 할 필요가 있다. 미국 정부와 계약을
하고 있는 비영리 표준 제정 기구로서 ICANN은, 개방성, 전문성, 표준제정에 적합한
중립성을 지키든지, 아니면 정치적, 사회적 정책을 만든다고 한다면 정부기관의 하나로서
취급받아야 하며 그에 걸맞는 기본적인 사항들을 갖추고 있어야 한다. gTLD 선발과정에서
좋은 결과를 얻은 이들 중에는, ICANN의 과정들도 사적인 부문의 관례에 비하면 낫다고
주장하는 이들이 있지만, 이러한 비교는 잘못된 것일 뿐 아니라 전혀 경우도 다르다.
ICANN은 거래와는 아무런 상관이 없으며, 레지스트리 희망자가 제시한 가격에 대해서는
거의 아무런 관심도 보이지 않았다.
II. 내부조직
새로운 gTLD에 대해 아주 천천히 진행하자는 정책은 어떠한 기술적인 근거도 없다.
그렇다면 왜 그런 정책을 도입한 것일까? 그 정책은 내부적 심의 절차의 산물이며,
그런 절차는 일반 대중의 이익은 전혀 고려하고 있지 않아 결과적으로 반 경쟁적이거나,
상대적으로 취약한, 특수한 이익에 의해 굴절된 정책이 도입된 것이다.
이런 선유 경향의 원천은 ICANN의 이사회에 의사 결정 권한이 주어졌다는 사실이며,
또 ICANN의 보조 기구들로 하여금 공중의 목소리를 차단하고, 개인과 비영리 기업과
시민 사회 단체의 역할을 축소시키도록 조종했다는데 있다. 원래 ICANN의 이사회
중 반은 at-large 멤버에 의해 선출되도록 되어 있었다. 그 대신 ICANN은 기회가
생길 때 마다 그러한 방식을 제거하려고 노력해 왔다.
1999년 7월, ICANN의 의장 Esther Dyson은 Oversight and Investigation에 대한
하원의 Commerce Committee의 subcommittee에, ICANN의 가장 선결 과제는, 최초에
상무부와 약속한 대로 9명의 at-large 이사회 임원을 선출하는 것이라고 밝힌 바
있다. 그러나 ICANN 은 미국 정부와, 또 공중과의 약속을 어겼다. 오늘날의 상황은
다음과 같다:
* NTIA와 미국 의회에 약속한 대로 이사회의 반 수(9명)을 at Large로 선출하는 대신, 그 by-law를 수정하여 5명만 at-large로 선출하도록 하였다.
* 스스로를 임명한 9명의 이사회 임원은 의회와 국민에게 약속한대로 자리를 떠나는 대신, 그 중 4명이 계속하여 이사로 있게 된다.
* 새로운 gTLD의 선발과정에 새로 선출된 at Large director 5명을 참여시키지 않고, 그들의 임기를 회의의 끝에 시작하는 것으로 by law를 개정하여 과정에서 제외시켰다. 이전의 새로운 director들은 회의의 시작에 항상 임기를 시작하도록 하였었다. 게다가 ICANN은 모든 과정을 서둘러 처리하여 새로운 이사회 임원이 업무를 시작하기 전까지 전 과정을 종료하였다.
* 다섯명의 at large director의 역할을 더욱 축소시키는 행위로서, ICANN은 "클린 시트 연구"이후 전체 이사회의 과반수가 at large 이사회 의석을 재 확립하지 않는 한 그들의 역할이 2년 후에는 완전히 폐지될 것이라 선언했다. [현재의 by-law아래에서는 선출되지 않는 이사회 임원은 영원히 이사로 남아있을 수 있다는 점을 주지하라.]
* 도메인 네임 정책에서 주도적인 역할을 수행하도록 ICANN이 구성한 내부 조직들(DNSO의 7개 constituency)은 처음부터 개인 사용자들을 회원에서 제외하도록 고안되어 있었다. 인터넷을 만들었던 기술자들 자신이 자신의 역량으로는 대표되지 못한다. 그들의 고용주가 그들을 보내지 않는한 말이다.
* 세계의 모든 대학들, 소비자 단체들, 정치 집단 등 모든 비영리 단체들은 하나의
DNSO constituency로 뭉뚱그려져 있다. 다른 6개 constituency와는 달리 이들은 완전한
투표권을 가지지 못한다. 한편, 인터넷에 처음 진입한 자들, 혹은 이미 확립된 기업의
위치에 있어 온라인 상에서 경쟁을 줄이기를 원하는 기업들은 7개 중 2개, 3개, 심지어
4개의 constituency에 포진되어 있어 투표권이 사실상 여러 개이며, 확실한 과반수를
점하고 있다.
위의 조직에서 과반수의 투표를 점한 이익 단체들은 소규모 사업자나 비영리 단체,
개인들의 권리와 필요에 대해서는 관심이 적다. 그들은 인터넷에서의 자유의 강화와
경쟁력 역량을 최대화하는 것보다는 트레이드마트와 관련된 특별 보호, 법령이 제공하는
것 이상의 권리 보장에 더 큰 관심을 보여왔다.
ICANN은 매우 복잡한 기구이다. 한 부대의 변호사를 고용할 수 있는 역량을 가진
기업을 제외하고는 서로 다른 부서에서 일어나는 모든 일들을 모두 안다는 것은 불가능한
일이다. ICANN은 그 임무를 전 세계적인 것으로 보고 있으므로 1년에 4번, 세계 각국에서
회의를 주최한다. 예를 들어 다음달의 회의는 오스트레일리아에서 열린다. 이런 배려있는
결정의 결과는, 그 모든 회의에 매번 참여할 수 있을 만큼 부유한 이해단체만이 ICANN의
의사결정에 영향을 미칠 수 있을 정도로 일관성있게 ICANN의 작업을 따라갈 수 있다는
것이다. 결과는 필요한 자금을 보유한 사람들 사이의 '합의'인 것이다.
III. ICANN에 대한 외부의 견제
새로운 gTLD 생성의 결과로 생길 수 있는 심각한 사회적 쟁점들이 있다는 사실을
인정하지 않는 것은 아니다. 그러나 ICANN이 그것을 해결할 능력이 없다는 것은 분명한
사실이다. ICANN은 안그래도 의회가 부여한 권리를 가지고 있는 트레이드 마크 소유주에게
특별한 도메인 네임 등록 권리를 부여함으로써, 반 경쟁적, 불공평하며 비 생산적인
결과를 낳았다.
아무리 높이 평가해도 ICANN의 권위와 경쟁력은 기술적인 것일 수 밖에 없다.
gTLD의 지적 재산권과 관련한 파급 효과, 도메인 네임에 대한 중재의 문제에 개인이
응답을 해야 하는 기간, 혹은 내용 관리에 관한 쟁점과 같은 사회 정책적 문제는
기술자도, ICANN을 장악한 사람도 좌지우지할 만한 것이 아니다. 그것은 우리가 전통적으로
사회 정책적 선택을 위해 사용했던 방법을 사용해서 결정해야 할 것이며, 그 방법이란
바로 시장과 대표성이 보장된 민주주의이다.
새로운 gTLD에 대한 ICANN의 권유문은 순수하게 기술적인 기준에 의해 쓰여진
것이 아니며, ICANN은 사실상 사회 정책적 선택을 하는 것을 공식적으로 행하고 있다.
그러므로 ICANN의 결정이 외부의 검토를 거쳐야 하는 것은 적절하다. 내가 쓴 글
Wrong turn in Cyberspace에서도 밝혔듯, ICANN은 정부 기구와 같은 역할을 하고
있으며, 따라서 그에 합당한 절차를 거쳐야 할 것이다. 그에 따르면, ICANN의 임의적이고
변덕스러운 의사결정은 APA와 헌법의 Due Process구절에 위배된다.
ICANN과 미국 상무부는 이러한 규정에 대하여 반발한다. 그들은 실제의 상황보다
형식에 매달리려고 하며, ICANN은 루트에 대한 권한과 자금을 상무부에서 위임받음에도
법적으로는 사적인 기업이나 마찬가지이다. 그러나 ICANN을 순수히 사적인 기구로
보는 시각이 맞다면 상무부가 ICANN의 권유를 어느 수준으로 받아들여야 ACA나 Due
Process 구절을 위반하지 않는 것인지에 대한 명백한 한계가 있어야 한다.
ICANN이 공식적으로 권유를 제출하면, 상무부는 어떻게 진행할 것인지를 결정해야
한다. ICANN의 결정을 무조건 통과시키면 상무부는 결과적으로 ICANN의 임의적이고
변덕스러운 선택을, 그 과정까지 포함하여 받아들인다는 의미가 된다.
상무부는 ICANN과의 관계가 APA의 영향을 받지 않으며, 정부 계약자나 합동 연구
합의의 참여자로서가 아니면 어떠한 법적인 제약을 받지 않는다고 밝혔다. 그러나
법적인 논리가 어떻든, 인터넷 네이밍 시스템의 성격 자체를 규정짓는 결정을 할
때에는 상무부는 고민을 많이 해야 하며, 오직 믿을 만한 정보에 바탕해서만 행동해야
한다. 새로운 gTLD를 생성하고 그 사용에 제약을 두는 식의 사회 정책적인 결정을
할 때는 더더욱 믿을 만한 정보와 공중의 적절한 참여, 그리고 투명하고 믿을 만한
의사결정과정이 요구된다. 공정성, 적절한 절차, 합리적인 결정 등 기본적인 요구
사항을 만족시키기 위해서는 고지, 공중의 접근 확보, 공식적 기록 작성, 심사 등이
있어야 한다.
만약 연방 기구가 ICANN 이사회와 같이 행동했다면 그 결정은 가장 피상적인 사법적
검토도 통과하지 못했을 것이다. 그러므로 상무부가 그러한 오류 투성이의 과정에
대한 자체적인 검토없이 무조건 결과를 받아들이는 것은 잘못된 일일 것이다.
ICANN은 선택을 해야 한다. 첫째는 진정한 표준 제정, 혹은 기술 조정 기구가
되어 사회 정책적인 결정은 적절한 기구가 하도록 하는 것이다. 다른 길은, 현재
ICANN이 따르고 있는 것인데, 정부 기구와 같은 역할을 하는 것이다. 그럴 경우,
그 정책결정은 현재까지 어떠한 사법 심사도 통과하지 못할 만큼 임의적이라 할 수
있다.
정리 김지경(CIGS 연구원)