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NAIS의 중간보고서 : 유럽의 지역 보고서

by NAIS

이 보고서는 ICANN At-Large 선거를 유럽인의 시각으로 재검토한 것이다. 유럽에서는 ICANN 이사회의 자리 하나를 놓고 벌인 경합에 7명의 지명된 사람들이 있었는데, 3명은 독일인이었으며, 나머지 4명은 각각 노르웨이, 프랑스, 마세도니아, 스위스 출신이었다.

1. 유럽에서의 일반회원제(At Large Membership)의 특성과 구조, 그리고 투표 경향

(2000년) 9월 8일 마감일에 23,442 유럽인들이 At Large 회원으로 가동되어 있었다. 이 회원들 중에서 거의 반 정도가 10월 10일까지 투표에 참가했다. 다른 지역과 비교할 경우, 유럽이 가장 높은 투표율(48.08 %)을 보였다.

유럽에 있어서 가동중인 일반회원(At Large Member)의 지배적인 특성은 대부분이 20 - 39 세 사이의 연령층이었으며, 학생이거나 인터넷 또는 소프트웨어 산업에서 활동하는 사람들이었으며, 남성이었다는 것이다.  그들은 선출에 관한 소식을 전자 우편, 친구, 그리고 잡지를 통하여 알게 되었으며 (독일은 예외적으로 미디어의 영향이 컸었음), 그들 중 거의 과반수(43.7%)가 도메인 이름 소유자였다.

ICANN이 정의한 유럽에 속하는 국가들 중에 독일(20,475)이 가장 많은 일반회원 수를 갖고 있었으며, 그 뒤를 이어 프랑스(3,040)와 영국(2,150)이 많은 일반회원 수를 유지하고 있다. 28개국은 100명 미만의 일반회원을 가지고 있었다.  

높은 참가율을 이끌 수 있는 요인들로는 (i) 인터넷 하부구조, (ii) 한 국가의 테두리 안에서 효율적으로 투표를 고무시킬 수 있는 후보자가 존재할 것, (iii) 인터넷 관련 캠페인과 전통적인 언론(신문)의 관계, 그리고 (iv) 학생의 역할을 들 수 있다.  

동부유럽의 일반회원 수가 적은 것은(예를 들면, 루마니아(39), 헝가리(32), 체코 공화국(28), 그리고 슬로바키아(14)) 기존의 디지털 정보격차를 반영한다.

2. 관찰, 변인들 그리고 유럽의 파라미터들

유럽의 경우, 일반회원제의 다양성은 인터넷 사용의 보급과 다양성을 반영한다.   

일반회원의 높은 비율은 높은 비율의 인터넷 사용 및 인식과 상관관계에 있다. 국가의 규모나 인구의 크기와는 관련이 별로 없다.   

At Large 선거의 틀과 절차는 유럽인들에게 익숙하지 않은 것이다.

일반적으로 정치적 전통은 선거 행태에 영향을 주는 독립변인으로 간주되어 왔다. 대체적으로, 유럽의 경우, 투표참가율(turnout)(투표권이 있는 사람들 중 실제로 투표를 한 사람들의 비율)이 미국과 비교할 때 높은 편이다.

At Large 선거의 틀과 절차 중에서 후보자명부의 사용(using ballots), 선 등록(pre-registration), 회원 지명(member-nomination) 등은 유럽에서 광범위하게 쓰이는 것들이 아니며, 미국의 정치 시스템에 근거한 것이다. 미국에서는 투표자 등록이 필요하며, 후보자는 예비선거(primary)에서 지명된다. 현실의 선거 시스템과 일반회원제에 의한 선거(ALM-election) 간의 가장 중요한 차이는 (i) 투표권을 갖기 위한 등록, (ii) 투표하기 위해 개인확인번호(PIN-number)를 통해서 회원상태를 유지하는 것인데, 이 두 가지는 유럽의 선거 시스템에 쓰이지 않는 것들이다. 많은 사람들이 선거 절차를 몰라서, 그들의 개인확인번호를 가동하지 않았을 가능성이 상당히 높다. 이는 전반적으로 온라인 선거에 익숙하지 않다는 것과 미국 특유의 선거 절차에 익숙하지 않다는 것과 연결되어 있다.

유럽은 온라인 선거에 익숙하지 않다. At Large 선거의 특이성은 (i) 온라인 선거에 익숙하지 못하다는 것과 (ii) 기술적 어려움과 연관되어 있다. 기술적 어려움으로 인용되는 이유로는 개인확인번호, 전자우편을 통해 받는 비밀번호, 회원들이 회원번호를 입력할 때의 실수나 혼란 등을 들 수 있다. 기술적 실수 및 장애(예를 들면, 잠재적 투표자가 근무지에서 사이트를 접속할 때, 서버가 이용 가능하지 않는 경우), 이용자의 실수나 혼란 등은 투표등록자의 수, 회원상태를 유지하는 사람들의 수, 그리고 궁극적으로는 투표자의 수를 감소시킨다.

유럽내의 특정한 국가들 내에서 웹 공동체의 강력한 존재는 At Large 회원들을 동원하는 데에 주요 역할을 했다.

선거에 대한 관심을 발전시키는 데에 웹 문화의 이용은 중요한 시사점이다. 선거기간에 이슈 중심적이고 사용자 지향적인 웹 공동체는 투표자들을 동원하는 데에 중요한 역할을 했다. 특정 국가들에서 이러한 단체들의 존재는 유럽국가들간의 At Large 회원들의 불균등한 분포를 설명해 줄 수 있는 한 요인이 된다. 유럽 당선자는 'Chaos Computer Club'이라고 불리는 독일의 강력한 웹 공동체의 대변인이었다. 독일 이외의 다른 유럽국가들의 경우, 전국을 커버하는 언론지는 그 선거를 대체로 소홀하게 다루었기 때문에, 대부분의 outreach 노력은 인터넷 사용자 공동체에 달려 있었다.     

At Large 선거에 대한 관심의 정도는 사용자공동체와 미디어로 이루어지는 지역적 네트워크에 크게 의존한다. 독일의 인터넷공동체(온라인 공동체, ftp 사이트, open source 개발자 등의 측면에서  측정될 때)는 유럽에서 가장 규모가 크고 교육을 받은 것으로 간주되고 있다. 독일의 몇몇의 응답자들은 지역 선거 캠페인을 유럽의 다른 국가로 확장하려고 시도했으나, 관심의 결여 또는 독일의 지배적 우세 때문에 실패했다.

다른 유럽 국가들의 후보들과 At Large 회원들을 통합한 범유럽 포럼을 구축하기 위한 노력으로 유일하게 성공한 것은 메일링 리스트 "icann-europe"이었다. "icann-europe"은 독일의 온라인 공동체인 fitug의 두 회원에 의해서 만들어졌다. 웹문화가 독일에서 이룬 역할은 미래에 적용될 수 있는 constituency-building 캠페인과 교육에 대해 시사하는 바가 있다.

미디어 관심의 정도는 At Large 선거에 대한 인식과 At Large 행태에 강하게 영향을 주었으나, 미디어가 다루는 범위는 국내에 치중되었다.

유럽의 선거는 지역적 성격이었으나, 유럽에서의 ICANN 선거를 다룬 미디어는 거의 모두 타 지역의 후보는 거론하지 않은 채 자기 지방의 후보에만 초점을 맞추었다.

대부분의 유럽국가들의 언론은 선거에 큰 관심을 보이지 않았으나, 독일의 언론은 큰 관심을 보였다. 이는 7명의 지명자 중에 3명이 독일에서 나왔다는 것을 고려하면, 그리 놀라운 일이 아니다. Spiegel-Online의 캠페인에 의해 시도된 후에 여러 뉴스는 선거와 후보자들을 다루었다. 오스트리아와 스위스의 응답자들에 의하면, 독일의 미디어에 의한 과대홍보는 독일어권의 국가들에게 영향을 주었다.

At Large 선거는 유럽 내에서 인터넷 거버넌스와 ICANN에 대한 인식을 일깨우는데 기여하였다.

2000년 봄 이전에는 인터넷 거버넌스와 ICANN은 유럽과 기타 지역에서 알려지지 않은 이슈였다. 한 응답자는 다음과 같이 말했다. "선거는 ICANN을 아는데 큰 영향을 미쳤다. ICANN은 전임기관인 IANA보다 훨씬 알려져 있다."  독일의 경우, ICANN의 결정은 뉴스, 특집기사, 라디오 쇼 프로그램에 등장하였다. 어떤 응답자는 ICANN 이사회에 국가대표(national representative)가 있는 것이 여러 사안들을 개선시킬 것이라고 응답했다. 단순한 기술적 기관으로 묘사하는 ICANN의 자기 이미지와는 대조적으로, 인터넷상의 다양한 ICANN 관련 뉴스 사이트들뿐만 아니라 언론은 ICANN 결정의 정치적·경제적 함의를 강조하고 있다.

3. At Large 선거와 ICANN에 대한 전반적 개요

다음의 자료는 유럽내에서 업계, 학계, 정부관리, 사용자단체 등을 망라하는 폭 넓은 인터뷰의 초기 결과를 반영한다. At Large 선거에 관한 유럽내의 견해와 태도는 선거 이외의 질문도 포함하고 있다. 살펴 본 주제들은 ICANN의 임무와 앞으로의 At Large 회원제의 제도화와 같은 공공 참여와 관련되어 있다.

선거 단계

대체로 At Large 선거에 대한 만족이 있었는데, 세계적 차원의 최초의 시도라는 이유 때문만은 아니었다. 약간의 사람들은 그 선거를 낮은 참여로 인한 실패작으로 설명했다.   

많은 응답자들은 ICANN 자체와 ICANN이 후보의 선정, 아웃리치(outreach), 기술적 문제 등을 포함한 At Large 선거의 과제 및 절차를 어떻게 취급할 것인지에 관해 관심을 표명했다. 구체적 비판으로 들 수 있는 것은 선거 진행 중에 규칙이 변하는 것과 최종 기한의 조정에 관한 것이었다.

일부에서는 지명 과정을 다소 공정하다고 보았으나, 다른 사람들은 유럽의 입후보자 명단에서 다섯 명의 지명후보자들을 미리 선정한 것은 민주적 원칙에 위배된다고 지적했다. Member nomination을 위해 두 자리가 남겨진 것은 입후보자 명단에 있어서의 지역적, 정치적 다양성에 대한 한계로 보여진다. 또한, ICANN이 지명한 후보의 선출은 업계에 치우친 편향이라고 비판되었다. ICANN이 지명하는 후보자들도 일반회원이 지명한 후보자들과 마찬가지로 동일한 승인 절차를 거쳐야 한다고 많은 응답자들은 주장했다.

미디어가 다루는 범위는 선거 행태에 강력한 영향을 준다고 많은 응답자들이 동의했다. 그 어떤 유럽국가들도 미디어가 다루는 범위에 있어서 독일을 능가하지는 못했다.

후보자들이 투표자와 의사 소통할 수 있는 더 좋은 방식이 나오기를 원했다. 기존의 언론(텔레비전과 신문)이 웹 문화를 강화하거나 독립적으로 하는 역할에 관한 것이 한 이슈였다.

관련된 주제로는 ICANN에 의한 outreach 캠페인의 결여를 들 수 있다. 주요언어들로 진행되는 outreach 프로그램(비영어권 유럽인의 주요 관심사)은 인터넷 사용자들을 교육시킬 뿐만 아니라 지역사용자 공동체에 의한 추가적인 주도권을 위한 틀을 제공하였다. ICANN이 활동을 하지 않음으로써 유럽국가들간의, 특히 중부 및 동부 유럽으로부터의, 관심의 격차를 가져왔다

의사소통의 시도 중에서, Q&A forum은 엇갈린 평가를 받았다. 일부에서는 투표자 교육을 위한 유용한 수단이라고 간주한 반면, 다른 사람들은 사용자들간의 토론을 가능하게 하는 기능이 결여되었다고 비판하였다. 사실상 투표자들 자신이 discussion forum을 만들지 않으면 At Large 회원들간의 토론의 기회는 없었다.

거의 모든 응답자들이 pin code에 관한 문제를 언급했다. 러시아와 같은 나라들에서는 pin code가 너무 늦게 도착했다. 거의 모든 나라에서 pin code를 잃게 되는 경우가 있었다.  pin code를 6개월간이나 유지하는 것도 문제를 일으켰다. 디지털 서명(digital signature)이 더 좋은 해결책이 될 수 있다.

선거가 온라인 상에서 이루어지므로 주로 좁은 대역폭을 사용하는 사람들에게 제약을  가했을 것이라고 지적했다.

많은 응답자들은 선거절차가 복잡하다고 보았다.  많은 잠재적 투표자들은 회원 등록, 회원상태 가동(membership activation), 승인 기간(endorsement period), 그라고 실제 투표로 이루어지는 일련의 과정에서 관심을 잃게 되었다. 대부분의 투표자들은 다단계로 투표절차를 나누는 것에 대해 익숙하지 않다. 투표가 여름 및 휴가기간에 이루어 진 것도 좋지 않았다.

미래의 투표

약간의 사람들은 원래 의도했던 대로 공석이 된 네 개의 이사 자리를 선거를 통해 채우기를 제안했다. 대부분의 At Large 응답자들은 At Large 이사들의 선거를 제도화하는 것이 필요하거나 바람직하다고 보았다. 약간의 응답자들은 가까운 미래에 선거가 일어나지 않으면, 공석인 이사 자리들은 국제적 공공이익의 대변자로서의 GAC에 의해 채워져야 한다고 주장했다.

다른 사람들은 "council"과 같은 메커니즘을 제시했다. "Global Council"은 회원들이 지명한 후보자들의 명부에서 공석인 네 자리의 이사들을 선출할 수 있다. 다른 제안으로는 지역적 threshold를 포함한 최소한의 At Large 회원제를 위한 threshold를 증가시키기 위한 것이 있었는데, 이것은 다수의 국가로부터 오는 회원제가 선거결과에 효과적으로 영향력을 행사할 수 있게 한다.

At Large 이사들을 선출하는 대안적 방법들에 관하여 불확실성이 있다. 어떤 사람들은 한 명의 이사가 유럽과 같은 규모의 지역을 대표하는 것은 불가능하다고 지적했다. 다른 사람들은 At Large 이사들이 국가별 대표자들에 선출 될 수도 있다고 잠정적으로 제안했다.

이것과 같은 선상에서, 지역적 또는 세계적 차원의 council이라는 개념이 제안되었다.

많은 사람들이 세계를 다섯 개의 지역으로 구분하는 것을 달가워하지 않았다. 대신에 각국의 언어와 구체적인 상황을 반영하기에 더 알맞은 중간 단계의 구조를 원했다.

ICANN의 임무

일반적으로 ICANN의 임무는 숫자, 이름, 그리고 프로토콜 IDs 할당의 감독과 관리에 한정되어져야 한다고 진술했다. 이론상으로 기술적 조정에만 ICANN의 임무가 한정되어야 한다는 것과 다르게 실제적으로 ICANN은 공공정책과 관련된 결정으로부터 자유로울 수는 없으며, 공공 참여를 요구한다. ICANN이 정책결정을 하는 적절한 기구인지 아닌지는 논란이 되는 사안이다.    

공공 참여와 ICANN

ICANN 안에 공공 참여가 필요하다는 것에 대해 응답자들의 의견의 일치가 있었다. 공공 참여는 책임과 정당성을 위한 유일한 효과적 수단이다.   

공공참여와 대표성은 (DNSO를 통한) 상업적 이익과 (GAC을 통한) 지정학적 이익에 대한 저항세력으로서 필요하다는 의견도 있었다. ICANN 결정의 영향력 때문에, 이해관계에 사로잡히는 것을 방지하기 위해 ICANN에 대한 공공적 점검이 필요하다. MAC 리포트에 의하면, 이해관계에 사로잡히는 것을 방지하기 위한 점검은 광범위한 참여를 이루는 것이다.

ICANN은 자연스러운 feed-back의 결여로 특징지어지는 독점을 형성한다는 견해도 있었는데, 이것이 ICANN을 통제하기 위한 선제조건인 투명성과 권력을 제공하는 추가적인 구조가 필요한 이유이다.

대부분의 응답자들은 ICANN의 결정이 사회적 효과를 가지고 있다고 생각하고 있다. 예를 들면, 새로운 최상위도메인의 도입, 지방 수준에 대한 정부의 개입 등을 들 수 있다. 따라서 ICANN에 강력한 공공참여가 필요함을 주장한다. 책임성은 At Large 이사들에게도 요구된다. 업무를 잘 수행하지 못한 이사들을 제재하기 위해 다음 선거 때까지 기다리는 것은 충분하지 않다.

참여를 확보하기 위한 방안

대부분의 응답자들은 At Large 회원제의 역할을 증진시키고 At Large 회원제에 더 실제적인 책임을 추가해야 한다고 답했다. 많은 회원들은 선거참여 후에 자신들이 팽개쳐 진다고 느낀다.

At Large 회원제의 공식적 구조는 어떤 모습을 갖아야 하는가에 대해서는 구체적인 아이디어가 많지는 않았다. 어떤 응답자는 GAC을 모델로 해야한다고 제안했다. 또 다른 응답자는 결정을 내리는 조직과 At Large 이사들과 다양한 사용자 공동체를 연결시키는 조직간에 구별을 했다. 결정을 내리는 조직은 지원 조직들(SOs)의 개조를 필요로 하며, At Large 이사들과 다양한 사용자 공동체를 연결시키는 조직은 At Large Council을 추가함으로써 완성될 수 있다. 한 응답자는 ALM을 general council과 regional council로 구성되어 지는 것으로 묘사하고 있다.

모든 응답자들은 온라인 포럼 등을 통한 개인의 참여를 북 돋아야 하다고 강력히 주장했다. 현재의 ICANN 구조하에서 추상적 토론을 위한 공간은 있으나, 과정에 영향을 미치기는 거의 불가능하다. 왜냐하면, 토론과 의사 결정이 분리되어 있기 때문이다.

출처

NAIS(the NGO and Academic ICANN Study) (May 2001). Interim Report.
[on-line] http://www.naisproject.org/report/interim/

 번역/정리 : 오정호 (CIGS 책임연구원)