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NAIS(the NGO and Academic ICANN Study)의 중간보고서

서론

2000년에 ICANN은 다섯 명의 At Large 이사들을 선출하는 전례없는 전세계적 선거를 마쳤다. ICANN 활동에 있어서의 광범위한 참여에 관한 논쟁은 지구상의 여러 정책결정자들에 의해 주시될 것이며 ICANN의 정당성과 비정부적·세계적 조정기관에 대한 공공참여의 미래에 심대한 영향을 줄 것이다.

이 보고서는 다음과 같은 주요 질문들을 하고자 한다: ICANN내에서 공공의 목소리가 필요한 이유는 무엇인가? ICANN At Large 이사와 At Large 회원제는 그러한 목소리를 제공하는데 있어서 어떠한 역할을 했으며 해야하나? At Large 선거로부터 At Large 회원제와 ICANN 이사회의 구조에 관한 어떤 교훈을 배울 수 있는가? ICANN내에서 정당성과 효과성을 가능하게 하는 메커니즘으로서 참여 및 대표성을 증진시키는 다른 방안은 있는가?

좀 더 완성된 분석과 ICANN이 취해야 할 행동에 관한 권고를 포함한 최종보고서는 2001년 9월에 나올 것이다. 이 중간보고서는 ICANN 커뮤니티 내에서 진행중인 논의를 알리고 토론을 촉진시키기 위한 것이다.

1. 공공의 목소리, 정당성, 그리고 ICANN

ICANN의 장기적 정당성과 안정성을 위해서는 전세계적 공공참여 및 대표성이 요구된다. 이러한 발견은 다음과 같은 관찰결과에 근거한다.

ICANN의 목적의 현재 범위와 잠재적 범위는 기술적인 것을 넘어서 광범위한 정책적 함의를 내포하고 있다.

ICANN의 여러 기술적 결정들(예를 들면, 새로운 최상위 도메인의 생성)은 지적 재산보호, 경쟁정책, 또는 인터넷 자원의 분배에 관한 공적 가치 등과 같은 정책적 결정에 연결되어 있다. ICANN은 이러한 정책적 이슈들을 명확히 해야할 압력에 직면하고 있으며 기술적 장점 이외의 다른 측면도 고려하여 결정을 내려야만 한다. 상표분쟁조정정책의 생성, 새로운 최상위 도메인의 할당, 레지스트리와의 협약, 국가부호최상위도메인(ccTLD)과의 관계를 형성하는 시도 등에 있어서 ICANN의 활동은 그 성격상 기술적인 것을 넘어선 세계적 차원의 활동이다.  

크게 보면 ICANN의 잠재적 권한은 한계가 없다. 루트서버 시스템에 관한 정책적 권한과 다른 주요한 인터넷 기능은 ICANN이 인터넷 활동에 관한 더욱 광범위한 조정을 행사할 수 있게 한다. ICANN은 온라인 행위를 조정하는 방법을 모색하는 사람들로부터 점증하는 압력에 직면하기 쉽다. ICANN의 목적이 더 넓어질수록 그 효과는 더욱 크고 공공참여 및 대표성에 대한 필요는 더욱 커질 것이다.

ICANN은 전세계적 차원의 조정을 제공하기 위해 마련된 새로운 형태의 조직이다.

인터넷의 지구적 차원의 성격은 새로운 비국가적(non-national) 형태의 조직을 요구한다. ICANN의 주요임무는 새로운 방식으로 인터넷 조정을 세계화시키는 것이라고 많은 사람들은 보고 있다. 공공참여는 정부 및 상업적 이익에 의한 지배에 대항하는 안전장치이다. 공공참여는 또한 ICANN의 기능이 미국 지배로부터 벗어나는 과정에서 전세계적 이익을 위한 투입원(source of input)으로서 보여진다.

ICANN은 공식적으로는 비영리 민간 기업으로 조직화되었지만, 그 기능은 대체로 공공적이며 세계적 차원의 것이다.

ICANN을 사적 실체 및 공적 실체의 특성과 임무를 모두 가지고 있는 혼합조직으로 파악하는 것이 아마도 최선의 관점일 것이다. 그러한 조직으로서는 전세계적인 공공 대표성이라는 이슈는, 특히 이미 개입하고 있는 업계의 주요 이해관계에 영향을 받지 않는 대표성은 논의되어야 한다.

ICANN에 있어서 전세계적 공공 참여는 역사적인 역할을 해왔다.

ICANN의 자체적 지배구조에서 광범위한 인터넷 사용자 커뮤니티가 대표되어야 한다는 것은 ICANN의 기본원칙이다. 부분적으로 ICANN은 인터넷 조정을 위한 의사결정과정에 있어서 국제적 인터넷 커뮤니티에 대표성을 부여하고 인터넷 표준화 결정과정에 있어서 아래로부터 위로의 지배구조(bottom-up governance)의 전통을 반영하기 위해 만들어졌다.

이해관계자의 광범위한 참여 및 대표성은 ICANN의 정당성을 확보하는 요인으로서 그 중요도가 갈수록 점증할 것이다.

참여 및 대표성은 널리 받아들여지는 지배구조(governance)의 가치이다.  참여 및 대표성은 정책이나 결정에 의해 영향을 받는 사람들은 정책결정과정에서 대표성이 확보되거나 참여되어야 한다는 생각에 근거하고 있다. 영향을 받는 모든 인터넷 커뮤니티는 - DNS 서비스를 제공하는 회사들, ICANN의 규정에 의해 영향을 받는 도메인 이름 등록자들, 인터넷 주소의 할당 또는 도메인 이름의 사용 및 비용에 관한 ICANN의 규정에 의해 영향을 받는 인터넷 사용자들을 모두 포함 - ICANN의 활동과 연관된 이해당사자로 인식되어야 한다.

영향을 받는 공중(impacted public)이라는 개념은 광범위하다.

ICANN의 활동에 있어서의 이해당사자는 연속선상에 있는 것으로 파악할 수 있다. 가장 광범위한 개념은 인터넷의 모든 사용자 및 잠재적 사용자까지 포괄하는 것이다. ICANN의 내부조직구조(지원 조직) 또는 각국 정부에 의한 대표성 확보는 적절한 공공참여를 제공하지 못한다.

ICANN의 내부조직은 적절한 공공참여를 제공할 것 같지 않다.

현존하는 세 개의 지원 조직 - 주소지원조직(Address Supporting Organization), 프로토콜지원조직(Protocol Supporting Organization), 그리고 도메인이름지원조직(Domain Names Supporting Organization) - 은 원래 전문적 기술 및 업계의 의견을 수렴하는 곳으로 인식되어 있으며 공중이 참여하는 정도에 있어서 차이가 크다. ICANN을 탈집중적인 정책과 더불어 밑으로부터 의견수렴을 하는 조직으로 만들려는 노력에도 불구하고 이사회와 직원들이 위로부터 아래로의 방식에 근거하여 의사 결정을 내리고 영향을 끼쳐왔다.

정부는 공공참여의 적절한 통로로 보이지 않는다.

정부들은 정부권고위원회(Government Advisory Committee)를 통해 ICANN에서 어느 정도 역할을 담당하지만 그 역할이 한정된 것이라는 여러 이유가 있다. ICANN은 비정부적 조직으로 인식되어 있었다. 정부는 급격한 변화, 기술적 전문성, 새로운 사회 발달에 대한 대응 등이 요구되는 인터넷 관리에는 적합하지 않거나 불충분하다고 보여진다. 전통적인 다면적 정부간 조직체들은 이러한 측면에서 부족한 점이 많다. At Large 이사들을 통해 이사회의 대표성을 확보하는 것은 공공참여의 핵심적 통로이다.

At Large 이사 및 At Large 회원제는 ICANN 설립당시에 규정되었으나, 지금까지 ICANN의 운영틀 내에서 부적절하게 정의되고 제도화되었다.

At Large 회원제는 ICANN에 있어서의 공공참여라는 아직 실현되지 않은 훌륭한 기회로 남아있다. 넓게 보면, At Large 이사들은 다양한 목적을 위해 봉사한다: 전세계적 참여(ICANN공중에 대한 정보전달과 의사소통의 수단), 대표성(ICANN의 의사결정체 내에서 회원들의 의견을 반영하는 것), 그리고 책임성(ICANN의 활동을 감시하는 것)이 그 목적에 해당한다.

II. At Large 선거: 지역 보고서의 교훈

2000년 10월 다섯 지역에서 각 한 명씩 At Large 이사들을 선출하기 위한 선거는 전례가 없는 것이었다.  웹을 통한 등록절차를 마친 사람으로서 우편 주소와 이메일 주소가 있으면 누구나 투표자가 될 수 있었다. 전세계적으로 153,000명이 등록을 했고 30,000이 넘 는 사람들이 투표를 했다. 각 지역에서 일곱 명까지 후보자 명부에 올려질 수 있었는데, 지명위원회의 지명이나 At Large 회원들의 추천에 의해 선택되었다. 투표는 온라인으로 이루어졌고 궁극적으로 다섯 명이 선출되었다.                                                                   

중앙선거관리와 각 지역의 경험에서 나온 관찰 결과는 다음과 같다.

공통적인 요인들

2000년 초기에 ICANN은 여러 목적을 내포한 선거 - 포괄적이고, 비용이 저렴하고, 정당성과 참여를 촉진시키고, 이해관계(capture)에 좌우되거나 기만적인 요소를  최소화하며, 2000년 내에 끝낼 수 있는 선거 - 를 만들어야 했다.

기술적·관리적 문제점들 - 등록서버는 수요를 감당할 수 없었고 일부 잠재적 회원은 등록할 수 없었다. 일부 사람들은 등록후에 개인확인번호(PIN)을 받을 수 없었다. 또 어떤 사람들은 실제로 투표하는 과정에서 어려움을 겪었다. 이러한 문제점은 선거의 신뢰성을 감소시켰으나 부하량을 늘릴 수 있는 시스템을 구축하는 것과 같은 문제점들은 다음 선거에는 개선될 수 있는 것이다.

온라인 선거의 내재적 한계점들- 세계 각국의 투표자들은 온라인 투표 시스템에 거의 경험이 없었다. 전문가들은 비용과 보안간의 역관계(tradeoff)가 존재한다고 보고했다. 잘 만들어진 인증시스템(authentication system)이 없이는 한사람이 두 번 이상 등록하는 것을 방지하는 것이 거의 불가능하다. 온라인 등록과 우편 확인의 혼합은 불편하기는 하지만 추가적인 보안을 확보하기 위한 적절한 조치라고 본다.

지역적 특성

아프리카

교육과 아웃리치(outreach)가 요구됨 - ICANN에 관한 관심 및 인식이 결여되어 있고, 등록은 매우 낮은 수준이며 지역 내에서도 차이가 크다.

투표기술의 선택이 영향을 미쳤음 -아프리카는 선거 시스템의 영향을 크게 느꼈다. 우편사용이 일부 지역에서는 문제로 지적됐다. 이메일만을 갖고 있는 사람들은 등록할 수가 없었다.

아시아

지역적 대표성 및 언어적 장벽의 문제점들, 그리고 아웃리치의 필요성 - 언어적 장벽은 광범위한 참여를 가로막는 장애물이었다. 아웃리치는 부족했으며 투표자 교육이 필요했다. 아시아에서의 선거는 다양한 언어, 문화, 관점 등을 지닌 나라들을 대표하기 위한 단일 선거가 어렵다는 것을 보여 주었다.

조직화된 등록 - 업계와 정부 양쪽에서 등록과 투표를 유도했다는 증거가 있다. 이런 행위가 ICANN의 규정을 어겼다고 볼 수 없다. 왜냐하면, ICANN은 명시된 규정을 거의 갖고 있지 않기 때문이다. 그러나 이해관계의 포로가 되는 것(capture)에 대한 심각한 우려를 불러 일으켰다.

민족주의적 투표행태 - 투표행태는 민족주의적 유형을 따랐고, 설문조사 응답자들은 미래에도 민족주의적 투표가 지속될 것이라고 예측했으며, 조직화된 회원 커뮤니티를 갖고 있는 몇 나라에 의해 선거가 좌우되는 것에 대한 우려를 나타냈다.

유럽

만족과 비판 - 많은 유럽인들은 At Large 선거에 만족했지만 기술적 문제, 후보 선출 투명성의 문제, 빈약한 아웃리치 등에 관해 우려를 나타냈다.

아웃리치(outreach)의 부족 - 후보자들간의 커뮤니케이션 통로 및 후보자와 투표자들간의 커뮤니케이션 통로가 개선되어야 한다는 의견이 많이 나왔다. 범유럽적 아웃리치 캠페인의 부재 및 국지적 공공 토론의 결여가 이해의 결여로 귀결되었다.

국가별 초점과 지역적 다양성 - 유럽 미디어의 국가별 초점은 언어적 커뮤니티와 정치적 전통에 뿌리를 두지 않는 선거는 어렵다는 것을 보여주었다.

남미

기술적 문제점들이 부각됨 -  우편의 신뢰도 등을 포함한 기술적, 행정적 문제가 컸다.

민족주의와 언어적 이슈 - 특정 국가 내에서 투표자를 등록시키고 자국의 후보를 지원하기 위한 노력이 있었다.

지역적 개혁이 필요함 - 한 지역당 한 표 이상이 필요하다는 견해와 지역 위원회(regional council)가 필요하다는 견해가 있었다.

북미

만족 및 우려 - 선거의 맥락과 규정에 대체로 만족하지만, 앞으로의 투표에 있어서 정보에 밝은 투표자의 지속성과 이해관계에 좌우되는 것(capture)에 대한 우려가 있었다.

투표참가율 - 투표참가율이 매우 저조해서 ICANN 아웃리치에 대한 변화가 필요하다고 보았다.

비정부기구의 역할 - 비정부기구 및 학계와 같은 시민사회조직들이 등록과 투표자에 대한 정보제공 등에 있어서 큰 역할을 했다.

지역간 비교

아웃리치 격차(outreach gap) - 아프리카와 남미에서 At Large 선거에 대한 공공교육이 거의 없었다. 일본이나 독일과 같은 소수의 국가에서 집중적인 아웃리치가 일어났다.  이러한 격차는 지역적 선거가 국가적 이해관계에 의해 좌우될 수 있는 가능성에 대한 우려를 불러 일으킨다. ICANN이 언어의 복잡성을 고려한 투표자 교육을 개선하고 증진시키면, 이러한 문제가 완화될 것이다.

투표자 교육 - 투표자 교육이나 이웃리치 프로그램이 거의 모든 지역에 결여되어 있었다.

다양성 - 지역이외의 측면에서 대표성을 살릴 수 있는 필요성이 제기되었다.

참여 역할 - At Large 회원들은 투표뿐만 아니라 의견교환 같은 보다 확대된 역할을 원했다. ICANN은 여태까지 이러한 기반을 At Large 회원들에게 제공하지 못했다.

III. 선택 사항들

At Large 이사 모델에 근거한 선택사항들

At Large 이사의 수 - 많은 사람들이 현재 아홉 명으로 구성되는 At Large 이사의 수를 ICANN의 정당성에 필요한 구조적 균형으로 보고 있다. 10명 (한 지역당 두명) 또는 그 이상이라는 의견과 그 이하로 해야 한다는 의견이 있었다.

선출 방식 - 현재의 직접선거 방식 외에도 간접선거 및 혼합방식 등이 거론되었다.

회원 기준 - 포괄적인 기준(모든 인터넷 이용자)부터 좀더 제한적인 기준(도메인 이름 보유자)까지 거론되었다.

회원 역할 - 이사의 선출 외에 오래 지속될 수 있는 역할이 있어야 하는가에 대한 논의가 있었다.

지역적 구조 대 세계적 구조 - At Large 이사들을 지역에 근거하여 선출할 것인가 또는 세계적 차원에서 접근할 것인가의 논의가 있었다 (이 문제는 현재 남아있는 네 개의 At Large 이사 자리 때문에 시급히 해결되어야 한다.)

At Large 이사 모델에 연계되지 않는 선택사항들

지원조직(supporting organization)의 개혁 - 새로운 지원조직의 추가, 현존하는 지원조직의 재배치, 또는 ICANN과 지원조직간의 분리 등이 거론되었다.

이사회 권한의 조절 - 하나의 가능성으로 이사회의 잠재적 활동에 균형을 가할 수 있는 감독 기관의 설립이 거론되었다.

ICANN의 임무의 제한 - 이러한 제안은 ICANN의 권한을 제한하고 대표성을 정당화할 필요성을 감소시킨다.

IV. 맺음말

선거에 의해 선출된 이사들은 2002년에 임기가 끝난다. ICANN의 bylaw는 2001년 6월까지 검토가 끝나고 11월까지는 이사회의 결정이 내려져서 어떠한 메커니즘이든지 작동해야 한다고 규정하고 있다. 2001년 6월의 마감은 지켜지지 않겠지만, 11월의 마감시한은 필수적이다. ICANN은 결정 스케쥴의 조절이나 기금의 할당을 통해, 가능한 모든 선택사항을 고려한 후에 결정해야 한다.

출처

NAIS(the NGO and Academic ICANN Study) (May 2001). Interim Report.
[on-line] http://www.naisproject.org/report/interim/

번역/정리 : 오정호 (CIGS 책임연구원)