http://www.icann.org/general/gao-report-07jul00.pdf

GAO(United States General Accounting Office)

문서번호 GAO/OGC-00-33r-Commerce and ICANN

주제 : 상무성과 Internet Corporation for Assigned Names and Numbers

  2000 회계년의 (미상무성의 2000년 세출에 따른) Consolidated Appropriations Act 컨퍼런스 리포트(H.R Conf.Rep.No.106-479)는 연방 회계국(United States General Accounting Office)에 미 상무성과 ICANN과의 관계 검토를 요구하였다. 상무성은 도메인 네임 시스템 정책을 관리(administer policy)할 기구로 캘리포니아 비영리단체인 ICANN 선택하였다. 1998년 11월 25일 상무성과 ICANN은 당시 미국 정부 주도와 책임하에 있던 도메인네임 시스템의 기능을 비영리 민간단체로 이양되는 과정과 방법 그리고 방식에 대하여 공동으로 계획, 추진, 시험 할 것을 합의하였다.  합의에 따라 우리는 다음과 같은 질문에 관한 답변의 형식으로 컨퍼런스 리포트를 발표하였다.


1. ICANN의 형태가 Administrative Procedure Act 와 the Government Corporation Control Act에 부합하는가?

2. ICANN의  임시 이사들은 어떻게 선출되었으며,  이사회 구성에 있어서 상무성은 어떤 역할을 하였는가?

3. 상무성이 ICANN과 합의하고 ICANN 활동에 참여할 권능(자격)을 갖추고 있는가?(internet과 관련한 상무성의 위치-발제자주)

4. ICANN processing에 참여하기 위한 상무성의 자금 지출은 어떤 법률에 기반하고 있는가?

5. Office of Management and Budget Circular A-25에 근거하여 ‘프로젝트 파트너’로서의 ICANN은 ICANN의 운영비용을 충당하기 위하여 인터넷 이용자들에게 사용료를 부과할 법률적 권한이 있는가? 그리고

6. 상무성은 ICANN에 루트서버의 통제권을 이양할 법적인 권한을 가지고 있는가?


  이러한 질문에 답하기 위하여, 우리는 이러한 주제에 관한 상무성의 의견서를 검토하였다. 덧붙여 정부 관리와 법률과 정책 전문가들을 인터뷰하였으며 적용 가능한 법률을 검토하였다.

Result in Brief

  ICANN은 의회의 자문위원회에 의해 발표된 정책 권고, 즉 미국 정부는 도메인 네임 시스템의 관리를 민간부문의 인터넷 이익 관련자들에 의해 구성되는 비영리 단체와의 협상에 대비하여야 한다는 것에 따라 민간부문에 의해 구성되었다.  정책 권고가 발표되기 전에, 상무성은 이미, 도메인 네임 시스템의 관리의 민간화는 Administrative Procedure Act(APA:행정절차법)의 고시와 지침에 따른 법률제정절차를 따를 것이라고 밝혔다. 그러나 상무성은 도메인 네임 시스템의 민영화에 따른 법률제정절차를 계속하는 대신 정책 성명서를 발표하였다. 정책성명서는 일반에게 상무성이 민간에 도메인 네임 시스템을 이양할 것이라는 방침만을 제시하는 것이었으며, 이것은 APA의 고시와 지침에 따른 방식은 아니었다. 또한 상무성은 ICANN을 설립하거나 관리권을 가지고 있지 않기 때문에, 기구의 권능에 관한 윤곽을 제시하는 Government Corporation Control Act가 ICANN의 형성에 어떠한 통제권을 행사하지도 못하였다(즉 행정절차법 Administrative Procedure Act 과 공기업관리법Government Corporation Control Act은 ICANN 형성에 적용할 수 없다:발제자 주).

  ICANN에 따르면 故 존 포스텔 박사가 ICANN의 임시 이사회 선임의 기본적인 책임을 가지고 있다. 포스텔 박사는 the University of  Southern California에 있는Computer Networks Division of the Information Sciences Institute의 의장이며 Internet Assigned Numbers Authority(IANA)를 주관하였으며, IANA의 기능은 인터넷 이용자들의 수리적 주소(numerical address)의 배정하고 조정하는 것을 포함한다. 그는 IANA의, 상무성의 정책성명에 따른 새로운 기구로의 이양을 지지하였다. 이사선임은 포스텔이 인터넷 커뮤니티로부터의 제안을 받아들이고 고려한 이후에 이루어졌다. 상무성에 의하면, 상무성은 ICANN의 임시 이사회 후보의 선출과 고려에 전혀 관여하지 않았다(즉 ICANN의 임시 이사회의 구성은 상무성이 아니라 한 개인에 의해 이루어 졌다:발제자 주) .

  상무성과 ICANN의 협약은 의회의 절차를 따른 3자와의 협약(agreement with third party)이다. 상무성은 ICANN과 (1) 공동의 도메인 시스템 프로젝트에 관한 이해각서(the memorandum of understanding for a joint damain name system project), (2) 공동 연구와 협약의 진전, 그리고 (3) 도메인네임 시스템의 코디네이션과 관련한 특정한 기술적 기능의 행사에 대한 단일한 근거 조약(sole source contract)을 마련한다는 것에 합의 하였다. 이러한 사항들은 2000년 9월 까지 이루기로 예정되어 있다. 그러나 상무성은 이 협약을 지금까지 이루어지지 않은 여러 부문의 합의를 이루어 내는 단계까지 확대하는 것을 고려 중이다. 도메인 네임 시스템의 민간화하라는 대통령의 지시를 수행하는 과정에서, 상무성의 ICANN에 대한 개입은 ICANN의 public meeting에 공무원을 파견하고, ICANN의 Governmental Advisory Committee에 미국을 대표하여 참석하는 것 정도이다(즉 상무성은 3자와의 협정 당사자가 될 권한과 따라서 ICANN의 특정 활동에 참가 할을 권한을 가지고 있다:발제자 주).

  비록 도메인 네임 시스템의 코디네이션은 미국 정부 기관에 의해서 또는 그 관할 하에서 이루어 지고 있지만,  정부의 도메인 네임 시스템에 관한 감독권을 요구하는 명확한 법률은 존재하지 않는다. 상무성에 따르면,  도메인 네임 시스템의 민영화를 지원하는 권한은 국가내 그리고 국제간의 상업을 보호, 촉진하고 발전시켜야 한다는 상무국의 일반적인 권한(15 U.S.C § 1512)과 National Telecommunication and Information Administration상의 관련 기관{47 U.S.C § 902(b)(2)(H)}에 주어지는  텔레커뮤니케이션 활동의 조정에 관한 특정한 권한에 의거한다. ICANN에 참여하는 비용과 관련하여, 상무성은 1998년 8월부터 2000년 4월 까지의 기간동안 $250,000을 임금과 ICANN과의 사이에서 발생하는 비용으로 지출하였다고 보고 하였다.

  연방 정부 기관의 수익자 부담에 의한 자산회수(cost recovery through user charges)와 관련이 있는Management and Budget국의 회람 A-25는 ICANN과 같은 정부기구가 아닌 단체에 대해서는 적용할 수 없다. 그러나, ICANN은 이해 각서를 통한 프로젝트 파트너이며, 프로젝트 파트너에게 실질적인 프로젝트 비용을 제공하는 것은 상무성의 일반적인 정책이다. 따라서 비용부담은 금지되는 것은 아니며 다만 ICANN에 대하여 실비(actual costs)만 제공하는 것으로 제한 된다. 어쨌든 우리는 이해 각서가 비용에 관한 이슈에 대하여 언급하고 있지 않다는 것을 공지 한다(즉 비용문제와 관련하여 상무성의 비용부담은 실비의 형태로 가능하고 또 이루어 지고 있지만 이 문제에 관해서 양해 각서에는 아무런 조항이 없다는 뜻, 그러나 상무성은 ICANN의 과정과 할동에 참가하는데 발생하는 비용을 지불할 권한은 가지고 있다:발제자 주).

  상무성이 ICANN에 루트서버의 통제권을 이양할 법적인 권한을 가지고 있는가하는 것은 답하기 어려운 문제이다. 비록 독점적인 루트서버에 대한 통제가 특정 법률이나 국제 협약에 의해서 이루어 지고 있지는 않지만, 정부는 오랜동안 인터넷과 도메인 네임 시스템의 지원과 발전의 수단이 되어왔다. 상무성은 도메인 네임 시스템에 대한 관리 또는 루트서버에 대한 통제에 관한 어떠한 법률적 책임을 가지고 있지 않다. 통제권의 이양이 정부재산의 민간에 대한 이양을 포함하고 있는 것인지는 명확하지 않다(즉 통제권을 이양한다는 것이 소유권의 이양을 포함하는 것인지는 명확하지 않다는 뜻:발제자 주). 정부의 재산인가 아닌가를 판단하는 일도 매우 어려운 것이다. 관리통제권의 민간에 대한 이양이 정부재산의 이양을 포함한다는 의미에서 보면, 상무성이 그러한 이양을 가능하게하는 최소한의 법률적 권한을 가지고 있는지 확실치 않다. 상무성은 루트서버의 이양에대한 계획이 없다고 밝혔기 때문에 이 이슈에 관한 검토는 하지 않았다. 현재, Network Solutions와의 협력협정(cooperative agreement) 하에서,  상무성은 루트서버의 통제권에 관한 정책은 유보하고 있다.


Agency(GAO)의 의견

  우리는 ICANN과 Network Soluations, Inc.뿐만 아니라 상무국과 법원 , National Science Foundation , National Security Agency, 그리고 Defense Advanced Research Agency 에 그들의 검토와 의견을 묻기 위해 초안을 발송하였다. 상무성은 기술적이고 편집이 잘된 의견을 제시에 주었다. 다른 기관에서도 많은 의견을 주었다. 우리는 이 보고서를 상무장관에게 보내며 우리의 웹사이트에도 공개한다. 이 보고서에 대한 기탄없는 의견을 구한다.

Robert P. Murphy

General Counsel  

정 리 : 김옥태 (CIGS 연구원)